Sönke Paulsen, Gedächtnisbüro Berlin

Wer einmal für einen öffentliche Verwaltung gearbeitet hat, weiß, dass sich diese Organe des öffentlichen Rechts, die eigentlich Vorgaben aus der Politik umsetzen sollen, nicht selten in einer stillen Opposition zu den Politikern befinden, die in den eigenen Augen kommen und gehen. Man selbst aber muss bleiben – vielleicht noch für Jahrzehnte.

Besonders unangenehm wird es für Verwaltungsmitarbeiter aber dann, wenn Reformen der Verwaltungen selbst parlamentarisch durchgesetzt wurden. Wenn eine Verwaltung sich selbst reformieren soll, dann ist was los.

Die Erfahrungen, die hier einfließen, stammen größtenteils aus Einblicken in kommunale Verwaltungen, aber auch aus konkreten Einblicken in den Verwaltungsapparat der Bundesregierung und der politischen Parteien auf Bundesebene. Dabei gibt es eine Gemeinsamkeit, die alle Verwaltungsmitarbeiter ganz offiziell haben. Sie sollen nicht nur Anordnungen befolgen, sondern auch politische Vorgaben umsetzbar machen, also eigene Ideen einbringen. Die Wechselwirkung zwischen Verwaltung und Politik ist also alles andere als vertikal, sie stellt vielmehr einen gegenseitigen Austausch dar, in dem nicht von vornherein klar ist, wer am Ende die besseren Ideen hat und sich damit durchsetzt.

Wenn man also von einem tiefen Staat spricht, muss man sich der Tatsache bewusst sein, dass unsere Staaten sämtlich und offiziell als tiefe Staaten konstruiert sind.

Das Wechselspiel zwischen Administration und Politik gibt es in jedem Staat, die Administration nimmt dabei überall Einfluss auf die Politik und soll es auch.

Das preußische Ideal des Staatsdieners, welches in Deutschland noch sehr präsent ist, wird dem Wechselspiel von Administration und Politik nur sehr begrenzt gerecht. Ein Staatsdiener ist zu einhundert Prozent loyal gegenüber der Exekutive und führt Anordnungen aus. Das ist ein Ideal, das in der Realität nicht funktioniert. Jeder Verwaltungsmitarbeiter hat eine eigene Meinung, ist zugleich Staatsbürger und sich in der Regel seiner besonderen Position und der Macht, die damit verbunden ist, bewusst. Jeder weiß, dass er den Gedanken eines neu erlassenen Gesetzes erfassen muss, um es umzusetzen, auch wenn ihm das Gesetz nicht passt. Die Gefahr, dieses Mindset zu verlassen und aus der Administration heraus selbst, in kleinen Gruppen, Seilschaften oder Netzwerken, Politik zu betreiben, den Grundgedanken ein Staatsdiener zu sein, zumindest zu verzerren, wenn nicht zu verwerfen, ist überall groß.

Das ist nicht immer illegitim.

Beamte dürfen und müssen öffentlich Stellung beziehen, wenn etwas aus dem Ruder läuft

Wenn ein Amtsleiter eine stark verzerrte und unwahre öffentliche Darstellung von wichtigen Sachverhalten wahrnimmt, kann er in die Gewissensnot kommen, sich öffentlich zu positionieren. Dies geschah beispielsweise im Vorfeld der Entlassung von Hans Georg Maaßen, als Leiter des Bundesverfassungsschutzes. Er konnte einfach, die unwahre, öffentliche Darstellung, dass es in Chemnitz Hetzjagden gegen Ausländer im Rahmen von Demonstrationen gegeben hat, nicht ertragen und gab eine Gegendarstellung ab. Das war sein Ende als Amtsleiter.

Als Verwaltungsmitarbeiter, auch als Verwaltungschef muss man Kröten schlucken können. Das konnte Maaßen nicht oder nicht mehr.

Das Problem ist oft eher der Versuch, die Administration zu manipulieren

Das Problem einer Kompetenzüberschreitung ins Politische lässt sich am Fall Maaßens auch deshalb gut illustrieren, weil hier ein weiterer Aspekt des modernen Staates hinzukommt.

Es wird heutzutage zwar weiterhin die Erfüllung des preußischen Ideals eines Staatsdieners von der Administration verlangt, uneingeschränkte Loyalität also, aber zugleich sinkt die Hemmschwelle in der Gesellschaft, konstitutionelle Staatlichkeit gezielt zu unterwandern, zu sabotieren und zu manipulieren.

Nach Maaßen kam ein BfV-Präsident, der sich genau so wenig in der Öffentlichkeit zurückhielt, aber dabei die gegenteilige politische Auffassung vertrat. Bereits wenige Tage nach seinem Amtsantritt erklärte der neue Amtsleiter, Thomas Haldenwang, die AfD zum Verdachtsfall einer Vorermittlung der Behörde wegen verfassungsfeindlicher Umtriebe, womit das Weltbild der linken bürgerlichen Mitte, in welcher Richtung das BfV zu ermitteln hat, bedient wurde. Mit dem Bundesamt für Verfassungsschutz wird also vor allem von Seiten der Gesellschaft massiv Politik betrieben. Ein großer Teil der kritischen und politischen Öffentlichkeit ist offensichtlich nicht mehr bereit zu akzeptieren, dass staatliche Administrationen nicht zu politischen Zwecken manipuliert werden dürfen. Beispiel eines moralischen Strukturverlustes in einer liberalen Gesellschaft.

Wer also den Bundesverfassungsschutz und die entsprechenden Landesämter als Teil eines tiefen Staates ansieht, hat, konstitutionell betrachtet, recht, aber in der vorherrschenden Deutung dieses Begriffes, dass der BfV den Staat unterwandert, unrecht, weil in der Vergangenheit massive Versuche der Politik den Verfassungsschutz zu manipulieren, abgewehrt werden mussten, was ganz offensichtlich nicht vollständig gelang. Eine kritische mediale und politische Öffentlichkeit hat dem Amt an seiner Spitze ihre eigene, verzerrte Sichtweise aufgedrückt und vorgegeben, in welcher politischen Richtung sich die Aufmerksamkeit des BfV zu orientieren hat (nämlich nach rechts, wo der politische Gegner steht).

Dies ist der Anfang von einem tiefen Staat, als Spielball und Spielfeld skrupelloser, politischer Machtkämpfe, wie man ihn sich nicht wünschen sollte.

Auf diese Weise wird im politischen Kampf die allgemeine Loyalität zu unserer Staatsform der Demokratie ausgehebelt.

Blick nach Washington – Manipulation ist an der Tagesordnung

Der eigentlich spannende Kampf um den konstitutionellen, tiefen Staat findet aber seit geraumer Zeit in den USA statt.

Es gibt tausend Möglichkeiten sich eines gewählten Präsidenten zu entledigen. Das weiß kein Volk besser, als die Amerikaner. Von Lincoln bis Nixon, von Kennedy bis Trump probieren die Amerikaner seit über zweihundert Jahren aus, wie man die Demokratie erfolgreich köpfen kann und haben diese Konzepte auch in ihrem gesamten Einflussbereich, rund um den Erdball, ausprobiert. Regime Change ist tatsächlich ein amerikanisches Wort und meint keinesfalls nur den Wechsel bei nicht demokratischen Regierungen, ganz überwiegend werden auf diese Weise demokratisch gewählte Präsidenten weggefegt.

Nun, im eigenen Land, mit dem eigenen Präsidenten, funktioniert das derzeit nicht so gut. An dem Versuch, Donald Trump in die Nähe eines Amtsenthebungsverfahrens (Impeachment) zu bringen, indem man ihn mit allen Mitteln als eine Art russischer Agent diskreditiert, kann man einiges über den von außen und innen manipulierten, tiefen Staat erkennen.

Der Kampf gegen Trump

Ausgangspunkt einer solchen Manipulation ist immer ein wütender und skrupelloser, politischer Gegner, in diesem Fall die amerikanischen Democrats. Mitspieler werden dabei vor allem in der Administration gesucht und gefunden, womit auch die amerikanischen Geheimdienste und Sicherheitsbehörden gemeint sind. Unterstützer findet man dabei aber nicht nur in der eigentlichen Administration, sondern auch in den Medien und vielen Nichtregierungs-Organisationen, die ihren Einfluss in Washington seit der ersten erfolgreichen Amtsenthebung (die nur durch den Rücktritt des Präsidenten Richard Nixon verhindert wurde) erheblich ausbauen konnten.

Dabei ist es die Aufgabe der Medien, den öffentlichen Druck auf die Administration aufrecht zu erhalten, gegen den eigenen Präsidenten zu ermitteln. Ohne treue Gefolgsleute im Apparat selbst kann eine solche Strategie aber nicht aufgehen. Informationen müssen nach außen durchgestochen und Intrigen müssen gesponnen werden. Der tiefe Staat, soweit er gegen den Präsidenten rebelliert, setzt sich dabei dem Risiko aus, ans Licht gezerrt zu werden und als illegitime, demokratisch nicht gewählte Instanz, mit seinen Mechanismen der politischen Machtentfaltung offen gelegt zu werden. Genau das ist in den letzten zwei Jahren in Amerika passiert.

In dem Schachspiel Democrats und Neokonservative (auch in Trumps eigener Partei) gegen den Präsidenten und seine Anhänger, musste dieser in kürzester Zeit möglichst viele administrative Gegenspieler identifizieren und entlassen, was den schnellen Wechsel in der Washingtoner Administration, bei der CIA und in der Berater- und Ministerriege des amtierenden Präsidenten erklärt.

Im Augenblick sieht es so aus, als würde Trump diesen Kampf gewinnen, was umso destruktivere Angriffe der politischen Gegner, die sich letztlich gegen den Staat und die Konstitution richten, provoziert.

Der tiefe Staat in Amerika ist also ein Beispiel für massiv manipulierte, konstitutionelle Institutionen, die sich vor allem deshalb im ständigen Kreuzfeuer befinden, weil die liberalen Amerikaner die eigene Verfassung nicht akzeptieren.

Der tiefe Staat in seiner destruktiven Ausprägung ist in Amerika also derzeit vor allem das Ergebnis einer anarchischen Politikvorstellung, eines Machtkampfes um jeden Preis, der von den amerikanischen Democrats und ihren Sympathisanten, Stakeholdern und Helfern erzeugt wird. Eine Art Krankheit des Staates, die nicht vom gewählten Präsidenten, sondern seinen politischen Gegnern verursacht wurde.

Auch bei Obama gab es schon eine manipulierte Administration

Wer denkt, dass mangelnde Loyalität gegenüber dem Präsidenten erst seit Trump ein Thema in Washington ist, der irrt gewaltig. Mindestens genauso virulent agierte der tiefe Staat gegen den Präsidenten der Demokraten, Barack Obama.

Paradebeispiele waren der arabische Frühling und die Ukraine-Krise. Die viel belächelte „Donut-Dolly“ Victoria Nuland hat zur Zeit des Majdans im Jahr 2014 vom State Department relativ viel Spielraum bekommen, eine Farbenrevolution in der Ukraine zu unterstützen, obwohl Obama davon nicht begeistert war. Nuland war eine aus der zweiten Reihe, die sowohl von ihrer neokonservativen Vernetzung (ihr Mann ist Robert Kagan, neokonservativer Strippenzieher und Vordenker), als auch von der relativen Gleichgültigkeit Obamas gegenüber Europa profitieren. Sie lieferte daher zusammen mit anderen Neokonservativen (McCain und Graham in Zusammenarbeit mit der CIA) einen erheblichen Beitrag beim Putsch gegen Viktor Janukowitsch. Auch im arabischen Frühling (Libyen und Syrien) gab es erhebliche Aktivitäten in der zweiten Reihe der Regierung Obama, die in diesem Falle allerdings von Clinton, der damaligen Außenministerin, stark unterstützt wurde.

Die Ukraine-Krise aber, bzw die wesentliche amerikanische Unterstützung auf dem Maijdan war eine Paradeaktion des tiefen Staates in Washington, eines manipulierten tiefen Staates natürlich. Drahtzieher waren die parteiübergreifenden Neokonservativen.

In allen globalen Beispielen des Tiefen Staates findet sich die manipulierte Administration

Ganz ähnlich sieht es in anderen Ländern aus, die als Paradebeispiele für den Deep State genannt werden. Ägypten, die Türkei oder Russland und die Ukraine.

Spielregeln scheinen global aus der Mode zu kommen, auch wenn diese die absolute Grundlage für jede Demokratie darstellen. Stark manipulierte Staaten, die nur noch an der Oberfläche verfassungsgemäß funktionieren, scheinen eher die Regel, als die Ausnahme zu sein.

In Ägypten kamen nacheinander mehrere gewählte Präsidenten ins Gefängnis, nachdem sie entweder von der Straße oder vom Militär weggeputscht wurden. Die Mehrheitsverhältnisse bei den Wahlen spielten dabei keine Rolle. In der Türkei gab es einen Putschversuch gegen den gewählten Präsidenten Erdogan, der explizit den tiefen Staat der Gülen-Bewegung dafür verantwortlich machte und danach eine große Säuberung begann, die bis heute anhält. Erdogan arbeitete übrigens lange Zeit zusammen mit Gülen an der Unterwanderung staatIicher Institutionen mit seinen Gefolgsleuten.

In Russland sitzt eine Nomenklatura, die sich zum großen Teil aus den russischen Geheimdiensten rekrutiert hat, derzeit fest im Sattel und beugt alle rechtlichen Regeln des Staates, um die Opposition klein zu halten und in der Ukraine ist der Staat derart von Korruption durchsetzt, dass man von einer Administration der Loyalitäten sprechen muss, die alle nicht der Ukraine, sondern meist den Oligarchen und manchmal der organisierten Kriminalität gelten.

Alle diese kaputten Fassadendemokratien haben eines gemeinsam. Der dysfunktionale und nichtkonstitutionelle tiefe Staat ist nicht das Produkt einer eigenmächigen Administration, sondern einer massiven Manipulation von außen. Die jeweiligen Gesellschaften scheinen die Spielregeln für eine funktionierende Demokratie nicht zu akzeptieren, sie sind vom Standpunkt der Demokratie aus betrachtet, degeneriert und staatsfeindlich eingestellt. Dies führt dann regelmäßig zu schwer manipulierten Administrationen.

Eine gewisse Ausnahme stellt hier das KGB-Russland dar, das wir derzeit beobachten. Hier gibt es eine Art Ideologie, die sich gegen jede Form von Anarchie und staatlicher Auflösung richtet und ihre Wurzeln im Sowjetsystem sowie teilweise im zaristischen Russland hat. Der Putinismus scheint dadurch, dass er die Ordnung und die Integrität des Landes in den Vordergrund stellt, als irgendwie staatstreu zu punkten. Ob das tatsächlich so ist, wird sich daran zeigen, ob es den Systemträgern dieses tiefen Staates gelingt, den Übergang in eine echte Demokratie zu initiieren, die festen Spielregeln folgt, welche nicht informell durch die Geheimdienstnetzwerke festgelegt werden, sondern verfassungsmäßig sind. Den Übergang zu einem echten Rechtsstaat also. Diese Frage ist bisher offen.

Unterm Strich allerdings ist der tiefe Staat, gemeint ist der dysfunktionale Staat unter demokratischen Gesichtspunkten, vor allem das Produkt einer ausgeprägten Illoyalität den Spielregeln der Demokratie gegenüber und lässt sich von unseren westlichen Demokratien bis hin zu den sogenannten Failed States in Afrika und der arabischen und asiatischen Welt beobachten.

Die Demokratie ist bedroht, wie nie zuvor, sie steht und fällt mit einem funktionierenden Rechtsstaat.

Zivilgesellschaft und tiefer Staat

Einen wichtigen Punkt darf man in dieser Diskussion nicht vergessen. Rechtsstaatliche Regeln werden meist dann unterwandert, wenn Interessengruppen Einfluss auf die Institutionen des Staates nehmen können. Der Lobbyismus ist hier ein lange bekanntes Beispiel. Man denkt dabei in der Regel an Wirtschaftsverbände und große Unternehmen. Vergessen wird aber immer, dass die Zivilgesellschaft in unserer westlichen Welt nichts anderes ist als ein Flickenteppich von Lobbyorganisationen (NGOs), die alle trotz fehlender demokratischer Legitimation, direkten Einfluss auf den Staat nehmen. Sie sitzen in den Parlamentsvierteln unserer Hauptstädte und erfreuen sich dabei sogar großer, öffentlicher Beliebtheit, weil es Ihnen gelungen ist, ein positives Image in Abgrenzung zu Lobbyorganisationen der Wirtschaft aufzubauen.

Tatsächlich aber sind die Anliegen und Methoden dieser Organisationen oft äußerst zweifelhaft und der breiten Bevölkerung nicht immer bekannt. Wer wusste, dass die Organisation Human Rights Watch, eine Soros-Organisation ist, dass Reporter ohne Grenzen eng mit dem Milliardär zusammenarbeitet und das Greenpeace inzwischen ein Konzern ist, der mit seinen ehemaligen Gegnern Kompromisse auskungelt, von denen die Öffentlichkeit nichts erfährt? Wo liegt die demokratische Legitimation von Wohlfahrtsverbänden, außer, dass sie vorgeben, dem öffentlichen Wohl zu dienen. Die Liste der Skandale beim Missbrauch von Spendengeldern ist lang, in Syrien haben NGOs eine Politik gemacht, die vor allem gegen Assad gerichtet war, aber den Opfern des Bürgerkrieges kaum gedient hat.

Die Transparenz von NGOs ist denkbar gering, ihre demokratische Struktur ist ein Fake und dennoch haben sie ein positives, öffentliches Image und können den Staat quasi manipulieren. So haben es einige der radikalen Organsiationen, wie die angeblich antifaschistisch-feministische Amadeu-Antonio-Stiftung bis in die Ministerien (Familienministerium) geschafft und haben dort quasi staatliche Funktionen übernommen. Auch dieses Einsickern der so genannten Zivilgesellschaft in unsere staatlichen Institutionen, muss man als Manipulation des tiefen Staates bezeichnen. NGOs sind häufig durch nichts anderes legitimiert, als durch ihre gute Netzwerkarbeit und eine gewisse Überzeugungskraft bei den gewählten Politikern.

Die Zwecke, die sie vertreten, sind dabei oft nur augenscheinlich gut, zeitigen aber Folgen, die für die Gesellschaft erheblich sein können. Beispiel ist die Migrationskrise, die von einer Armee zivilgesellschaftlicher Organisationen angeheizt und eskaliert wurde.

Brüssel als Paradebeispiel für einen permanent manipulierten, tiefen Staat?

Über den Lobbystaat in Brüssel wurde schon viel geschrieben, er ist längst selbstverständlich und ein Ursache des Misstrauens gegenüber den Institutionen der EU.

Die Ursachen sind vielfältig und komplex. Im Kern aber steht die Tatsache, dass eine Behörde an der Spitze der EU steht und die Aufgaben einer Regierung übernimmt. Die EU-Kommission ist auf diese Weise prädestiniert, eine europäische Schattenregierung darzustellen, die vor allem Gesetzesinitiativen vorbringen kann, die zu einem sehr späten Stand der Ausarbeitung dem Europäischen Parlament vorgelegt werden. Verhandlungen multinationaler Abkommen bleiben dabei in der Regel ganz bei der Kommission, werden sogar geheim gehalten und erst im Endergebnis zur Abstimmung vorgelegt.

Bei anderen Gesetzesinitiativen sind es komplexe Netzwerke von Arbeitsgruppen, die unter Beteiligung des Europäischen Parlamentes gebildet werden und im Schatten vor sich hin arbeiten.

Hier setzten meist die Lobbygruppen von Wirtschaft und Zivilgesellschaft an, um Einfluss zu nehmen. Unterhalb der Öffentlichkeitsschwelle also.

Diese Vorgänge haben Brüssel so verrufen gemacht, weil im Rahmen eines gewaltigen institutionellen Apparates der größte Teil der Gesetze im stillen Zusammenspiel von Lobbys und Administration ausgearbeitet wird und zwar auf Initiative einer nicht gewählten Behörde. Die EU-Kommission hat in den letzten Jahrzehnten diverse Beispiele für Gesetze geliefert, die vollkommen an den Bedürfnissen der europäischen Völker vorbeigehen. Meist setzten sich dabei die Lobbys der führenden EU-Länder durch, wie bei einer vollkommen ungerechten und dysfunktionalen großen Agrarreform (GAP) aus dem Jahr 2014.

Wer von einem extrem manipulierbaren tiefen Staat mehr erfahren möchte, der reise nach Brüssel und nehme an einem Lobbyseminar teil. Ein so genanntes Public Policy-Seminar in Brüssel sollte man sich nicht entgehen lassen. Die Erkenntnis, dass Public Policy dabei viel weniger Öffentlichkeitsarbeit meint und viel mehr direkte Einflussnahme auf die Administration, kann einem schon die Augen öffnen. Natürlich geht es dabei auch um geschickte Öffentlichkeitsarbeit, wobei mit Öffentlichkeit aber eine ganz spezielle kleine Brüsseler Öffentlichkeit gemeint ist, die es zu manipulieren gilt. Da werden dann Beziehungen geknüpft, Narrative erfunden, die die eigene Position als einzig mögliche darstellen sollen, einseitige Studien zur Verfügung gestellt und die Mitwirkung bei der Gesetzesarbeit angeboten, zumindest aber Informationen über den Stand eines Gesetzes erschlichen.

Nur im Notfall suchen Lobbyorganisationen das Licht der breiten Öffentlichkeit, wenn sie sich etwas davon versprechen und anders nicht vorankommen. In Brüssel gilt ein solcher Gang an die mediale Öffentlichkeit als Fauxpas und führt nicht selten dazu, dass Türen zugeschlagen werden. Genau das, was also demokratisch wünschenswert wäre, ist in Brüssel tabu.

Fazit: Wer einen dysfunktionalen und stark manipulierbaren tiefen Staat erleben möchte, muss nach Brüssel.

Unterm Strich

Am Ende bleibt die Erkenntnis, dass der Begriff tiefer Staat erst einmal nicht mehr aussagt, als eine Administration, die Einfluss auf die Politik nimmt. Das ist normal und kann auch nicht anders sein, weil die Administration dem Staat Effizienz und Stabilität geben soll

Gleich danach kommt aber das Problem, dass die Administration manipulierbar ist und von außen zunehmend skrupelloser manipuliert wird. Das ist ein Problem der Gesellschaft, die demokratische Spielregeln nicht oder immer weniger akzeptiert und eigene Partialinteressen in den Vordergrund stellt, die dann skrupellos vorangetrieben werden.

Das Problem eines manipulierten, tiefen Staates, wie wir ihn auch in den europäischen Ländern, zuvorderst in Brüssel und exemplarisch in Washington finden, liegt eigentlich darin, dass die staatstragenden Schichten immer weniger staatstragend sind.

Es fehlt zunehmend der Staatsbürger, der sich mit dem Staat identifiziert. Hier kommt die Frage auf, ob wir es mit dem Liberalismus nicht übertrieben haben und ob der Neoliberalismus nicht eine Ideologie ist, die am Ende unsere demokratischen Staaten zersetzen wird.

Das aber ist Gegenstand eine anderen Betrachtung, die hier nicht geleistet werden kann.